Human Rights Watch: Ecuador: Injerencia política en el poder judicial

En noviembre de 2017, Human Rights Watch visitó Ecuador para evaluar los niveles de independencia judicial en el país, en seguimiento a un informe de 2014 que documentaba cómo la independencia judicial se había visto gravemente vulnerada durante la gestión de Gustavo Jalkh, quien permanece en el cargo. Human Rights Watch entrevistó a altas autoridades del Consejo de la Judicatura, jueces en ejercicio o destituidos, personal de la Defensoría Pública, asesores de legisladores en la Asamblea Nacional, abogados, académicos y organizaciones no gubernamentales que trabajan en estos temas.

Human Rights Watch documentó doce casos en los cuales un juez o fiscal manifestó que representantes del consejo o del Ministerio de Justicia, o asesores de Correa, directa o indirectamente sugirieron cómo pronunciarse en ciertas causas. Cuando los jueces no acataron las instrucciones, el Consejo de la Judicatura inició procedimientos administrativos en su contra, y en la mayoría de los casos los jueces fueron posteriormente suspendidos o destituidos. Diversas organizaciones no gubernamentales, periodistas y legisladores ecuatorianos han informado sobre decenas de otros casos similares.

Otros indicios que sugieren claramente que existió intromisión política en el poder judicial durante el gobierno de Correa incluyen la filtración de correos electrónicos de altas autoridades y  un memorando de la Presidencia de 2013 que ordenaba a jueces rechazar demandas contra el gobierno (copia disponible abajo).

El Código Orgánico de la Función Judicial de Ecuador permite que el Consejo de la Judicatura suspenda o destituya a funcionarios judiciales, incluidos jueces, por desempeñarse con “dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable”. Entre 2013 y agosto de 2017, 145 jueces fueron suspendidos o removidos por cometer “errores inexcusables”, según el consejo.

Estas normas, que permiten la destitución de jueces por cometer errores de derecho, expone a los jueces a presiones políticas y vulneran la independencia judicial. La forma correcta de abordar errores jurídicos es por medio del proceso de apelación judicial y jamás mediante la remoción de jueces. Ecuador debería derogar o reformar esta disposición para eliminar la posibilidad de interferencia política, señaló Human Rights Watch.

La suspensión y destitución arbitraria han afectado no solo a los jueces destituidos, sino también han tenido un efecto amedrentador en otros, según señalaron a Human Rights Watch varios jueces.  

El 20 de marzo, Human Rights Watch solicitó a la Fiscalía General del Estado información sobre investigaciones relativas a los numerosos señalamientos de intromisión indebida en el sistema judicial, pero no ha recibido respuesta. Human Rights Watch no encontró evidencias de esfuerzos significativos por parte de la Fiscalía General del Estado para investigar los señalamientos de injerencia política en el poder judicial.

Human Rights Watch compartirá sus conclusiones con el Consejo de Participacion Transitorio y con la Fiscalía General del Estado.

“El Consejo de Participación Transitorio debe analizar ciudadosamente todas las evidencias de intromisión política indebida en el poder judicial”, expresó Vivanco. “A su vez, el gobierno de Moreno debería asegurarse de que todos los funcionarios en ejercicio y exfuncionarios que abusaron de su poder para influir en la independencia de la justicia respondan por sus actos, y comprometerse a impedir que esto vuelva a suceder”.

Para más información sobre las conclusiones de Human Rights Watch, ver a continuación.

Conclusiones de Human Rights Watch

Presiones políticas y destitución de jueces por motivos políticos
Human Rights Watch entrevistó a 12 personas —un fiscal, un juez y 10 exjueces— que describieron episodios de injerencia política en casos con fuertes implicancias políticas durante el gobierno de Correa. En algunos casos, Human Rights Watch no ha identificado a estas personas con sus nombres reales para preservar su seguridad.

Human Rights Watch analizó, además, documentación de varias fuentes —como informes de prensa y un reporte de las organizaciones de derechos humanos ecuatorianas Observatorio de Derechos y Justicia, Fundación Mil Hojas, Plataforma de Derechos Humanos y Transparencia de Ecuador, y la Red Internacional de Derechos Humanos, con sede en Ginebra— que sugieren de manera contundente la existencia de un patrón de acciones gubernamentales orientadas a presionar o coaccionar al poder judicial en su manejo de casos importantes o con implicancias políticas durante el gobierno de Correa.

Varios funcionarios de justicia dijeron a Human Rights Watch que habían recibido reiterados llamados del Consejo de la Judicatura u otras oficinas de gobierno y que, según afirmó uno, “si quería mantenerse en el cargo, tenía que ser obediente”. Quienes actuaban con independencia y se negaban a seguir las instrucciones del gobierno sufrían represalias, que en varios casos llegaron a su destitución. Por ejemplo:

• En 2012, funcionarios del Consejo de la Judicatura visitaron al juez Carlos Navarro (seudónimo) pidiéndole que fallara a favor del gobierno en un caso controvertido, afirmó Navarro. Navarro, que ejercía como juez temporal, no respondió a ese pedido y fue apartado del cargo antes de pronunciarse. Aunque posteriormente fue nombrado en otro tribunal, dijo que representantes del Ministerio de Justicia y del consejo le dijeron en 2014 que sentenciar contra el gobierno sería “inconveniente” y “tendría consecuencias”, contó.
   
• José Suing Nagua, integrante de la Corte Nacional de Justicia, manifestó que un asesor de Gustavo Jalkh lo visitó en dos oportunidades en mayo de 2013 para decirle que el gobierno estaba “interesado” en la resolución de una demanda interpuesta por una empresa petrolera contra la administración tributaria nacional, que estaba pendiente de resolución ante su sala. Cuando la sala falló a favor de la empresa, el director de la autoridad tributaria acusó públicamente a los jueces de perjudicar los ingresos tributarios del estado ecuatoriano y los demandó ante el Consejo de la Judicatura. En diciembre de 2013, el consejo destituyó a Suing y al otro juez que había firmado la sentencia, argumentando que habían incurrido en “falta de motivación” y en “error inexcusable” al plantear argumentos que no habían sido expuestos por la empresa petrolera. El tercer juez, que no firmó el fallo, no fue apartado del cargo.
   
• En febrero de 2016, el juez Juan Machado (seudónimo) recibió por sorteo una causa en la que debía evaluar señalamientos de gestión indebida por el Consejo de la Judicatura. Machado afirmó que un funcionario del consejo le dijo que debían reunirse para hablar del caso. Cuando él se negó, el consejo lo apartó del caso y asignó el expediente por sorteo a otro juez.  

Varios exjueces también han relatado en detalle las represalias que sufrieron tras negarse a cumplir instrucciones del consejo en casos delicados, como recibir repentinamente una carga abrumadora de trabajo o que les quitaran personal u otros recursos, para luego ser removidos por negligencia. Por ejemplo:

• En octubre de 2015, el Consejo de la Judicatura destituyó al juez laboral Fidel Fernando Rojas Rojas, que conocía de un caso contra un alcalde del partido oficialista, contó Rojas. Dijo que antes de ser destituido, un asesor del consejo lo llamó y le indicó que el caso “iba en detrimento de la imagen política de la revolución”. Después de que Rojas avanzara con la sustanciación del caso, el consejo limitó el personal con el que contaba y su acceso a insumos administrativos. Luego, el consejo inició una investigación contra él por supuesta negligencia en la resolución de causas pendientes y lo destituyó, contó Rojas. Rojas recibió varios documentos en los cuales el consejo lo destituyó: recibió uno por cada una de las causas pendientes. El 9 de abril de 2018, presentó una demanda contra Gustavo Jalkh ante el Consejo de Participación Transitorio.

Human Rights Watch no ha evaluado  la celeridad o aptitud con la cual estos jueces desempeñaban su labor. No obstante, en todos estos casos y en tantos otros documentados por Human Rights Watch o reportados por otras fuentes creíbles, se observa un patrón claro y alarmante. Al tratarse de casos que tienen relevancia política, el Consejo de la Judicatura o funcionarios del gobierno se habrían acercado en reiteradas oportunidades a jueces para indicarles cómo debían resolver. Cuando los jueces se negaron y fallaron con independencia, con frecuencia fueron apartados de su empleo, aparentemente a modo de represalia.

Dos abogados defensores dijeron a Human Rights Watch que miembros del consejo y representantes del Ministerio del Interior estuvieron presentes en audiencias judiciales sobre causas penales contra activistas indígenas que participaron en manifestaciones contra el gobierno de Correa. Los abogados penalistas a cargo de la defensa creen que esto se hizo para intimidar a los jueces y lograr que se pronunciaran a favor del gobierno. Human Rights Watch entrevistó además a dos prominentes activistas indígenas que enfrentaron cargos penales y que consideraban que la presencia de esos funcionarios comprometió la imparcialidad de su juicio.

Evidencia de interferencia política en el poder judicial
En agosto de 2017, el sitio web Factores de Poder publicó una serie de mensajes de correo electrónico filtrados sobre comunicaciones entre el expresidente Correa y otros altos funcionarios, incluido su secretario jurídico Alexis Mera; la ministra de Justicia Johana Pesántez; Carmen Simone, que se desempeñaba como ministra de Justicia subrogante durante la ausencia de Pesántez; Gabriela Rivadeneira, presidenta de la Asamblea Nacional; Diego Guarderas, subsecretario de Justicia; y Gustavo Jalkh, presidente del Consejo de la Judicatura. Estos correos, que desde entonces se han difundido ampliamente en los medios de comunicación ecuatorianos, sugieren de manera convincente que altos funcionarios del gobierno del Presidente Correa intentaron interferir en cerca de 20 causas judiciales.

En un mensaje de correo electrónico de junio de 2013, Gustavo Jalkh envió a Correa una nota desde una cuenta de correo personal avisándole que había suspendido a dos juezas que estaban “perjudicando al Estado” en un caso sobre una acción de protección, al afirmar que la intervención de las juezas en el caso le costaba al gobierno 3 millones de dólares. Gustavo Jalkh manifestó que estas juezas, y otra magistrada que había otorgado un hábeas corpus al político opositor Álvaro Noboa, serían destituidas. Tres días después de la fecha del mensaje de correo electrónico filtrado, la jueza que falló a favor de Noboa fue destituida por presuntas irregularidades en el caso, según documentación oficial a la cual tuvo acceso Human Rights Watch. La única “irregularidad” identificada por Gustavo Jalkh en la cual supuestamente habían incurrido las juezas era que “mediante acciones de protección improcedentes perjudicaban al Estado por 3 millones de dólares”.

Human Rights Watch consultó, además, una copia de lo que sería un memorando oficial emitido por Mera el 19 de octubre de 2013, que ordena a los jueces constitucionales y civiles de Ecuador rechazar las “acciones de protección” contra el Estado, que son recursos judiciales presentados por ciudadanos que alegan que fueron violados sus derechos constitucionales. El memorando también amenaza a los jueces con la posibilidad de destitución en caso de incumplimiento, e indica que si no desestiman tales acciones sus casos se remitirán al Consejo de la Judicatura, “que es el órgano administrativo y fiscalizador de la función judicial”.

Otros mensajes de correo electrónico sugieren que habría habido interferencia política en el nombramiento de jueces. Por ejemplo, en octubre de 2011, Simone envió a Pesántez una lista de candidatos que estaban siendo considerados, y apuntó que ya estaban “identificados” la “mayoría de los casos peligrosos”. Adjuntó un cuadro con nombres y un breve perfil político de cada candidato, destacando con rojo aquellos que consideraba “peligrosos” por no ser afines al partido político de Correa. Incluyó descripciones como “oposición”, “abogado de derecha” o “[ha realizado] manifestaciones públicas en contra del régimen”. El Ministerio de Justicia, al cual pertenecían tanto Simone como Pesántez, no tenía ninguna competencia en la selección de los jueces. Sin embargo, estos mensajes de correo electrónico muestran que evaluaron sus antecedentes para conocer la postura política de los candidatos, muy posiblemente con la intención de influir en los nombramientos.

Gustavo Jalkh afirmó que los mensajes de correo electrónico carecían de valor legal debido a que las cuentas habían sido hackeadas y manifestó que “los correos podrían haber sido editados”, pero no ha negado haberlos enviado o recibido. Independientemente de si tendrían validez en un juicio, los mensajes de correo electrónico aportan evidencias adicionales de un patrón de intromisión abusiva en el sistema judicial que amerita una investigación exhaustiva.

Error inexcusable
El Consejo de la Judicatura ha destituido a jueces aplicando una disposición imprecisa del Código Orgánico de la Función Judicial, que prohíbe que funcionarios judiciales actúen con “dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable”. Aunque la ley no define estos términos, funcionarios del consejo dijeron a Human Rights Watch que un error inexcusable es “el error craso, grosero, evidente y verificable de forma objetiva con la simple confrontación de normas jurídicas ... Es la notoria ineptitud o descuido al momento de administrar justicia…”

En octubre de 2017, Gustavo Jalkh y el entonces presidente de la Corte Nacional de Justicia presentaron una propuesta a la Asamblea Nacional para adoptar una definición legal de error inexcusable e incluir en el proceso una audiencia pública, para que el juez investigado pudiera defenderse.

Sin embargo, esta propuesta no soluciona el problema central, que es que los errores de derecho no deberían ser motivo para destituir a los jueces sino que, en cambio, deberían evaluarse a través del proceso judicial de apelación. Conforme se establece en los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura de la ONU, los jueces sólo deberían ser suspendidos o separados de sus cargos “por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones”. El Comité de Derechos Humanos de la ONU ha señalado acertadamente que las disposiciones que permiten la destitución de jueces por errores jurídicos en general “exponen a los jueces a la presión política y menoscaban su independencia y su imparcialidad”. Así es precisamente como esta disposición parece haber sido aplicada en Ecuador.

Lo absurdo del sistema actual se pone de manifiesto en casos en los cuales el consejo ha sancionado a jueces por un supuesto error inexcusable, aunque la sentencia en cuestión haya sido o sea luego ratificada por el juez de alzada. Por ejemplo, en septiembre de 2015 el consejo destituyó a la jueza Madeline Pinargote tras determinar que cometió un error inexcusable en una decisión judicial que había levantado unas medidas cautelares que pesaban sobre los bienes de una empresa. Sin embargo, un año antes, un tribunal de apelación había ratificado por unanimidad su decisión, conforme surge de documentos judiciales consultados por Human Rights Watch.

En otros casos, estas amplias facultades han permitido que el consejo aplicara una sanción más severa a un miembro de un tribunal colegiado, a pesar de que todos los miembros habían suscrito la sentencia que el consejo consideraba que se había emitido con “negligencia” o que incluía un “error inexcusable”. En estos casos, el consejo sostuvo que el ponente de la sentencia tenía mayor responsabilidad que los demás. Por ejemplo, la jueza María Jacome fue destituida en abril de 2017 tras anular una decisión del consejo que suspendía a un juez de la provincia de Sucumbíos. Jacome y los demás magistrados determinaron que la suspensión del juez violaba sus derechos, pero solamente Jacome fue destituida.

Según información proporcionada por el consejo a Human Rights Watch, hubo una reducción constante en la cantidad de jueces sancionados por “error inexcusable” entre 2013, año en que se sancionó a 61 jueces, y agosto de 2017, cuando los jueces sancionados desde comienzos de ese año eran 5. El total en este período de 5 años fue de 145 jueces sancionados por este motivo.

Ausencia de rendición de cuentas
La investigación administrativa sobre el Consejo de la Judicatura llevada a cabo por el Consejo de Participación Transitorio se encuentra en etapa preliminar. El Consejo de Participación Transitorio ha solicitado la suspensión de todos los concursos para designar funcionarios judiciales durante la investigación.

Un intento de juicio político a Gustavo Jalkh presentado por legisladores opositores no prosperó. El 18 de abril de 2018, legisladores de varios partidos políticos solicitaron la apertura de otro juicio político a Gustavo Jalkh y miembros del Consejo de la Judicatura.

A través de decenas de entrevistas y un análisis detallado de la información difundida por la prensa, Human Rights Watch no encontró evidencias de esfuerzos genuinos por parte de la Fiscalía General del Estado para investigar los señalamientos de coerción e intromisión política como los mencionados anteriormente.

Decenas de jueces que afirman habar sido apartados arbitrariamente de sus cargos han presentado una denuncia ante la Fiscalía General del Estado, en la cual alegan que funcionarios del consejo incurrieron en tráfico de influencias, un delito que el Código Penal de Ecuador define como las medidas adoptadas por funcionarios públicos o personas que representan al Estado “prevaliéndose de las facultades de su cargo” con el propósito de “ejer[cer] influencia en otra u otro servidor para obtener un acto o resolución favorable a sus intereses o de terceros”. La Fiscalía General del Estado cerró el caso tras concluir que los hechos alegados no constituían delitos, según trascendió en medios de comunicación.

Un abogado indicó a Human Rights Watch que él y otros colegas habían planteado una demanda similar contra Gustavo Jalkh ante la Fiscalía General del Estado, pero que no tenía conocimiento de que hubiera habido avances significativos en la investigación.

La Constitución y el Código Penal de Ecuador facultan a los fiscales, cuando haya pruebas de que se cometió un delito, a iniciar investigaciones incluso si la víctima no presenta una denuncia formal. En febrero, la Fiscalía General del Estado empezó a reunir información sobre señalamientos que apuntaban a la participación de Gustavo Jalkh en casos de presunta injerencia política, pero más tarde aclaró públicamente que tal medida no implicaba que se hubiera iniciado una investigación en su contra, según fuentes oficiales.

El 20 de marzo, Human Rights Watch envió una carta a la Fiscalía General del Estado solicitando información detallada acerca de investigaciones en curso sobre señalamientos de injerencia política en el poder judicial, incluyendo sobre los temas analizados en esta publicación, pero no recibió respuesta.

Obligaciones de Ecuador conforme al derecho internacional
Ecuador es parte de diversos tratados de derechos humanos —entre ellos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos— que le exigen preservar la independencia e imparcialidad de su poder judicial. El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que supervisa la implementación del PIDCP por los Estados Partes, ha determinado que para que un tribunal sea “independiente e imparcial”, el poder ejecutivo no debería poder controlar ni dirigir al poder judicial.

Existen varios principios interpretativos—como los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura de la ONU, el Estatuto Universal del Juez y el Estatuto del Juez Iberoamericano— que establecen los componentes más importantes de un poder judicial independiente e imparcial. Estos criterios incluyen que los jueces deberían estar libres de restricciones, presiones u órdenes impuestas por otros poderes del gobierno, y deberían gozar de la garantía de inamovilidad en sus cargos para no temer ser apartados como consecuencia de las decisiones que tomen. Asimismo, la capacitación adecuada y la idoneidad deben ser la base para el nombramiento de los jueces, que solamente podrán ser suspendidos o destituidos “por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones”.